作为德班气候大会的一项重要成果，世人瞩目的绿色气候基金（以下简称“基金”）终于尘埃落定。

 

资金机制：气候谈判的热点

 

资金议题的谈判一直以来都是气候谈判中的热点和焦点。2009年，哥本哈根大会形成了不具有法律约束力的《哥本哈根协议》。协议中，发达国家承诺2010~2012年提供300亿美元的快速启动资金，并在2020年实现每年1000亿美元的供资目标，支持发展中国家应对气候变化行动；协议还提出建立资金机制过渡委员会，协调多种现有资金机制与渠道；建立绿色气候基金作为公约的资金机制。之后，资金议题谈判除了绿色气候基金的建立与运行之外，还集中围绕三个关键性问题展开。

 

长期资金。2010年的《坎昆协议》中明确规定，发达国家到2020年每年动员1000亿资金帮助发展中国家应对气候变化。发达国家和发展中国家在2013~2020年间长期资金的来源、如何实现长期资金目标、如何就避免2013~2020年出现资金空当作出安排、提高资金透明度等问题上进行了2年的激烈讨论。

 

发达国家极力摆脱公约“共同但有区别责任”的束缚，极力规避相关资金义务的约束，逃避历史责任和现实供资义务。为此，坚称《坎昆协议》已明确资金目标，不愿就具体落实措施进行讨论。同时，强调出资国有权自主决定资金来源和出资方式，强调私营资金、创新资金来源的重要性。一方面，坚持将航空航海税收作为资金来源；另一方面，要求发展中国家改进监管政策和投资环境，降低私营部门投资风险，为养老、主权财富和保险基金等私营部门在发展中国家开展减排领域投资创造条件；提倡“发展中国家未来出资能力”，希望所有国家共同出资，转嫁公约下供资义务。

 

发展中国家则强调，长期资金应以公共部门资金为主，发达国家应根据经评估的发展中国家应对气候变化的需求，提供“新的、额外的、可预测的和充足的”资金。同时，形成发达国家之间的出资分摊机制及落实出资目标的具体措施和路线图，确保出资额到2020年达到附件一国家GDP的一定比例；资金以赠款或优惠贷款的形式向受援国直接提供。

 

经过激烈交锋各方在德班气候大会加时36小时以上的“最后时刻”达成一致，通过了制定长期资金工作计划，在2012年通过专门工作计划和技术研讨会，参考2010年联合国高级别融资小组和20国集团（G20）相关融资研究报告等，研究向发展中国家提供的多样化资金来源和发展中国家的资金需求，并将研究结果提交第18次缔约方大会。

 

快速启动资金。如何落实发达国家承诺的2010~2012年间的300亿美元快速启动资金，尽快明确资金的分摊比例，确保资金的及时有效到位，是哥本哈根后重建发达国家与发展中国家互信的关键。发展中国家要求发达国家提供资金详细信息，并以统一的格式报告资金落实情况和资金性质；督促发达国家落实快速启动资金分摊机制，确保实现资金的“额外性和可预测性”。发达国家则将过去已经有的承诺，特别是传统的“官方发展援助”（ODA）等，重新贴上“气候标签”，并强调其已落实快速启动资金，不愿就此问题继续磋商。结果，经过艰苦协调，德班气候大会最后将快速启动资金落实的情况和透明要求等问题长期资金案文做出规定，即要求发展中国家继续提高快速启动资金实施情况报告的透明性。

 

资金机制常设委员会。两大阵营围绕委员会功能定位、人员组成和运作模式等进行了激烈辩论。发展中国家提出常设委员会作为公约附属机构直接向缔约方大会报告；通过开展独立评估报告等形式协助缔约方大会对公约资金机制进行监管，主要功能包括协调公约内外资金渠道、完善公约资金机制、“衡量、报告、核查”向发展中国家提供的资金支持等；委员会成员来自联合国各大区及小岛国和最不发达国家。发达国家提出常设委员会仅为咨询性质机构并向公约附属履行机构报告；委员会工作以研究为主，不具政治约束力；委员会成员除发展中国家和发达国家代表外，还应包括公民社会和私营部门代表。

 

由于两大阵营都希望公约资金机制建设能有所进展，均在此问题上显示了一定灵活性并做出让步。德班气候大会最后就功能以及其与缔约方大会之间的关系等做出明确规定，包括：直接向缔约方大会（COP）报告并提出建议；协助缔约方大会对公约资金机制进协调与完善，动员资金、“衡量、报告、核查”向发展中国家提供的资金支持；做出具体工作规划报明年卡塔尔大会进行审批。

 

绿色气候基金：德班的焦点

 

2010年，坎昆气候大会上达成了《坎昆协议》，决定成立绿色气候基金作为公约资金机制的运营实体之一；成立过渡委员会，并授权过渡委员会制定《基金治理导则》提交德班气候大会审批。2011年，过渡委员会召开了4次会议和多次专题技术研讨会，但终因各方分歧严重，在美国、沙特的反对下，过渡委员会最后一次会议也未能就《基金治理导则》内容达成共识，最终将《基金治理导则》草案作为附件提交德班大会“考虑并批准”。

 

因绿色气候基金是德班气候大会能否达成平衡结果的最关键因素之一，虽然各方均在尽快成立并启动基金的意愿上高度一致，但基金的控制权不但影响到今后气候资金机制、气候融资的总体形势，还将影响各国的环境与经济发展空间，各方从各自利益出发，就绿色气候基金的建章立制过程，围绕决定基金业务运行模式和未来发展方向的《基金治理导则》进行了激烈交锋。发展中国家强调基金是落实长期资金承诺最为重要的途径，发达国家应拿出政治诚意，推动基金尽快成立并运行，为发展中国家应对气候变化提供切实、有效的资金支持。发达国家表示认可基金的重要意义，但强调基金是否得以如期成立并运行取决于其设计是否合理。各方在具体细节问题上意见对立严重，主要矛盾和焦点包括：

 

基金谁掌控。发展中国家不希望基金成为出资国掌控的工具，要求通过具体安排强化基金与缔约方大会关系并提高发展中国家话语权；发达国家极力反对强化缔约方大会对基金的领导，要求突出董事会在未来基金运作中的作用。

 

资金来源。发展中国家关注基金成立后是否有钱，督促发达国家做出具体出资承诺，避免基金成为“空壳”。发达国家强调基金与2020年每年动员1000亿美元资金的承诺没有必然联系，认为私营部门应在基金运作中发挥重要作用。

 

法律地位。发展中国家希望通过缔约方大会赋予基金法律能力和法人地位，保证基金向发展中国家直接提供资金支持。发达国家同意赋予基金必要的法律地位，但强调应由董事会而非缔约方对此做出安排。

 

项目谁决定。发展中国家强调基金开展项目时应与受援国政府主管机构进行统一协调，以确保项目与受援国应对气候变化战略与规划保持一致。发达国家强调私营部门在受援国自由开展业务，反对强化发展中国家政府部门的协调功能。

 

过渡性安排。发展中国家力图避免由世界银行等西方掌控的国际金融机构主持基金过渡期间工作，要求由公约秘书处、联合国日内瓦办事处等联合国机构担任临时秘书处。发达国家强调其作为出资国，有权挑选值得其放心的机构负责基金过渡工作，坚持由全球环境基金担任基金临时秘书处。

 

各方在上述问题上对立严重，一度出现两大阵营严重对峙的局面，但任何一方均不愿承担阻碍基金设立进程的责任，最后均作出一定妥协与让步，就绿色气候基金及其相关问题达成一致，德班气候大会同意批准《基金治理导则》并要求尽快启动基金，并就基金过渡性工作做出如下安排：一是确定由气候变化公约秘书处和全球环境基金秘书处负责联合组建基金临时秘书处；二是要求临时秘书处于2012年3月31日前在瑞士召开第一次董事会会议；三是邀请缔约方为绿色气候基金董事会的顺利召开提供资金支持；四是邀请缔约方在2012年3月31日前通过各自所在地区组和选区就竞选董事会成员向临时秘书处提出申请，同时邀请缔约方在2012年4月15日前就竞选基金东道国向董事会提出申请。

 

绿色气候基金的现实与未来

 

绿色气候基金是德班气候大会一个皆大欢喜的现实成果，但其未来如何，决不可盲目乐观。可喜之处在于：第一、气候公约终于有了属于自己的、相对独立的资金机制。此前的17年里，气候公约的履约资金机制由同时运行多个全球环境公约资金机制的“全球环境基金”（GEF）作为运行实体。第二，对发展中国家而言，基金的建立意味着有了应对气候变化的新希望；对于发达国家而言，终于在被“纠缠”已久的问题上给了个说法儿。

 

令人担忧的地方是：基金到底是“一包儿钱”还是“一钱包儿”。尽管德班气候大会就绿色气候基金的过渡性安排、启动运行作出了规定，但就国际社会最关注的“资金从哪里来”的问题并没有根本解决。当前，美国经济困难重重且大选在即，真正掌控职权的国会“两院”根本没有政治意愿拿出公共财政资金作为“历史原罪”的补偿，帮助发展中国家应对气候变化。当下，欧洲主权债务危机愈远愈烈，各种逃避供资责任的借口似乎很容易赢得人们的同情。日本经济陷入负增长的情况下，又遭遇地震、海啸和核辐射威胁，似乎是“天赐良机”，无法出钱。

 

若无资金注入，绿色气候基金就只是一个空空的“钱包儿”。这不但对于未来的气候融资制度会造成负面影响，更会使国际社会对多边机制、应对气候变化、量化减排等失去信心、失去起码的互信。若按发达国家提议的，将混淆“共同但有区别责任”的航空航海税收等创新资金、私营部门资金、养老金投资资金等引入绿色气候基金，则基金将无法落实公约要求为发展中国家提供赠款或优惠贷款资金，这等同于建立了一个新的气候投融资银行。

 

总而言之，绿色气候基金的建立和启动运营，虽说可以算是未来气候变化融资机制的良好开端，但是否能真正发挥巨大作用，还有待长期观察。■

 

（作者系中国全球环境基金工作秘书处高级工程师）

 

《科学新闻》 (科学新闻2012年第1期 焦点)