1970年7月18日，东京都杉并区一所高中操场上，43名正在进行体育运动的女生突然感觉眼睛不适、流泪、咽喉疼痛、咳嗽，甚至有人因呼吸困难而晕倒。
这就是后来被媒体曝光的日本历史上著名的“光化学烟雾事件”。在此次事件中受到影响的人数高达6000名。
事件发生后，日本社会舆论日益高涨，国民提出了“即便为了产业发展，也绝不容忍公害”的口号，并大规模开展倡导反公害和保护自然环境的居民运动。各地居民开始主动掌握大气污染现状，进行大气污染投诉，反对大型联合生产企业建设计划等，成为了推动地方、国家、企业防治公害的动力。
如今，在民众监督和政府的持续努力下，日本已经成为对空气质量要求最为严苛的亚洲国家之一。然而，在历史上很长一段时间内，日本也曾谈“气”色变，深陷治理污染还是发展经济的困局之中。
倍速发展带来污染代价
日本的大气污染大概可以追溯到明治时代初期。
19世纪后期，在欧美国家现代化发展的影响下，日本开始推动增产兴业政策，大规模发展纺织业、炼铜业、炼铁业。虽然经济开始快速发展，但也造成了局部地区的大气污染，如粉尘、煤烟、烟害事件等。再加上锻造业小工厂、火力发电厂、机动车等排放的叠加，大正时代，东京等地已经出现了复合型城市大气污染。
在此期间，日本最大的工业城市大阪大气污染问题恶化得最快。明治时代，大阪的纺织企业猛增使得煤烟排放量加大，演变为严重的社会问题。
全球环境战略研究机构发布的《日本的大气环境对策》（以下简称“报告”）指出，第一次世界大战前，该市降尘量最高曾达到月均10~11吨/平方公里。
1877年以后，大阪曾多次颁布限制工厂建设等通知。但即便到了大正时代，大阪碱工厂、市营电铁发电厂等引发的煤烟问题，仍导致与当地居民纠纷不断。
第一次世界大战促进了日本重工业和机械工业的繁荣发展，煤炭使用量日益加大。然而，当时的人们却将工厂区烟囱里浓重的黑烟视作工业发展的象征，甚至视为一种潮流。在学校校歌和教科书里，大阪被宣扬为“烟之都”。
在此期间，1927年，大阪都市协会煤烟调查委员会就煤烟产生的危害进行调查并对防治煤烟的方法进行调研；1932年，大阪府制定了日本首个煤烟防治方面的规定。但这些举措均由于二战爆发而不了了之。
1955年末到1961年，二战后的日本迎来了经济腾飞。鉴于当时的主要能源和资源是煤炭，这就导致以煤尘和硫氧化物为主的大气污染在各地频发。一面是大型联合工厂建设等大规模地区开发突飞猛进，另一面则是严重的公害遍及全国，各地居民对大气污染的投诉接连不断。
对此，1969年，佐藤荣作内阁出台的“新全国综合开发计划”指出，“新建工业基地，要开展公害防治方面的事前调查等工作，并根据其结果推动工业的合理化建设。”东京都和大阪府等制定了公害防止条例，并引进除尘装置，产生了相当显著的改善效果。
然而，上世纪60年代以后，由煤炭到石油的燃料转换全面展开，再加上地方煤烟排放控制效果凸显，黑黢黢的灰尘带来的公害由此也逐渐减少。但取而代之的是石油使用量增大带来的硫氧化物“白色烟雾”。
从高速增长期的初期开始，日本主要工业城市的居民就频发大气污染引发的呼吸系统障碍疾病。在三重县四日市，大气污染导致能见度仅有30~50米，机动车甚至在白天都不得不开车灯行驶，硫氧化物的刺鼻味道弥漫街道。
该报告指出，在1954~1964年的十年时间里，日本的能源消耗总量增加到原来的近3倍，而其后的5年里在此基础上又翻了一番。不断增大的能源消耗主要依靠石油来实现，而这个时期日本使用的原油中，约85%是含硫量较高的中东原油。
“四大公害”倒逼污染治理
“四大公害”是指在上世纪50年代后半期到70年代，日本发生的四大严重的公害事件——痛痛病、新水俣病、四日市公害以及熊本水俣病。
其中，1959年前后发生的四日市公害，造成在硫氧化物浓度越高的地区，感冒、支气管炎、咽喉炎、支气管哮喘的累计发病率就越高。其中，幼儿和老年人更容易受到大气污染危害的影响，慢性阻塞性肺疾病等造成的死亡率剧增。
然而，即便是在居民和研究人员指出工厂排放的污染物可能是罪魁祸首之后，国家和地方、企业方面的应对仍然相对滞后，甚至出现试图转嫁于其他原因的言论。
针对这种现状，日本国内开展了声势浩大的居民运动和法律诉讼，再加上媒体曝光居民受害的惨状，从而引发了全社会的广泛关注。而对造成公害的企业需要严厉追责，也成为全社会的共识。
有关“四大公害”的诉讼均经历了漫长的诉讼过程，直到20世纪70年代才最终以原告方胜诉而结束，行政机构和企业受到了严厉追责。这也迫使他们开始强化和完善公害对策和针对受害者的救助对策。
1967年，日本政府制定颁布了明确公害对策基本框架的《公害对策基本法》，自此该基本法开始发挥重要的作用。1968年，基于此前的《煤烟控制法》和《公害对策基本法》，日本政府又制定出台了《大气污染防止法》，对包括煤烟在内的大气污染，特别是硫氧化物和机动车尾气污染实施有针对性的防治措施。
但治理的速度却远远跟不上快速发展的产业与机动车的普及。公害进一步扩大到全国范围，并且呈现出复杂和多样化的特征。
为了应对社会舆论的高涨与公害问题的复杂化和多样化，1970年，政府成立了以内阁总理大臣为本部长的公害对策本部，作为推动公害行政工作的主体，并对法律体系进行彻底完善。
在1970年底召开的第64届公害国会上，政府提出了包括修订《公害对策基本法》在内的14项公害相关法案。同时，为了统筹协调各省厅的众多公害相关部门，次年7月，具有公害控制实施权限的常设行政机关——环境厅正式成立。
步步为营 控制机动车尾气
日本开展机动车尾气控制最初是在1966年，当时主要针对机动车排放的一氧化碳。1971年，除了一氧化碳之外，日本在《大气污染防止法》的机动车尾气控制对象中还追加了碳化氢、氮氧化物、铅化合物及颗粒物。
20世纪70年代，以固定发生源的硫氧化物为核心的大气污染对策开始初见成效。虽然机动车尾气控制也开始正式实施，但与机动车保有量的增幅相比，这些对策显然还不够充分，氮氧化物为主的大气污染在各地频发。
报告指出，1975~1996年的七大诉讼中，大部分被告并非局限于工厂、道路管理者，甚至有的机动车厂家也被列为被告。而原告的主张也不再局限于公害防治对策和赔偿，还涉及要求对道路交通方式进行反思、设立联络会制度持续开展协商以解决公害问题等诉求。
有些地方原告方的患者不仅提出拿出部分诉讼和解金用于补贴医疗费的要求，还创建了针对公害对策进行监测和协商，保存公害与防治对策历史开展相关活动的市民团体，并且坚持活动至今。
特别是在东京大气污染诉讼中，尽管悬浮颗粒物达到了环境标准，但是原告方指出，导致东京都内哮喘儿童不断增加的罪魁祸首其实可能在于PM2.5。因而在诉讼和解条款中加入了国家应探讨PM2.5环境标准的设定和完善持续自动监测的内容。
1978年，机动车尾气氮氧化物的控制在日本全面展开，这一“日本版马斯基法案”起到了较为深远的影响。
其实在1973年以后，全国统一的氮氧化物固定发生源的排放控制先后经历了5次排放标准的强化，同时，在1978年的控制措施强化以后，机动车排放的氮氧化物管控力度也逐步加大。
但即便采取了如此严苛的氮氧化物对策，大城市地区的氮氧化物污染形势依然严峻。因此，环境厅于1985年出台了“大城市地区氮氧化物对策中期展望”，并于1988年颁布了“氮氧化物对策新中期展望”，推动综合性、计划性对策的展开。其中，新中期展望对1993年的污染状况进行了预测，并在此基础上提出对策的方向，以机动车单车对策、机动车交通对策、固定发生源对策为三大支柱，为尽早实现环境标准达标做出了各种努力。
但是，从氮氧化物总量控制三大地区（东京都特别区等、神奈川县横浜市等、大阪府大阪市等）的治理效果来看，依然没有明显起色。为了改善大城市地区的氮氧化物污染现状，1992年，政府颁布了“关于特定地区机动车氮氧化物总量减排的特别措施法”，致力于全地区的机动车氮氧化物总量减排。
以往的机动车尾气控制采取的是对尾气不达标的新车不予登记注册的方式，而新法则更为严格。对于货车和大型客车等柴油机动车，即使是在用车辆，如果属于氮氧化物排放不达标的旧型车辆，在首都周边及大阪、兵库地区也将不予延长注册更新。■